Klimaatzaak Urgenda

  • Geplaatst op: 21 February 2020
  • Door: Hans Bügel

Sinds het arrest van de Hoge Raad van december 2019, waarin hij het arrest van het Gerechtshof bekrachtigde, is er de nodige kritiek geuit op het Urgenda-arrest. Van meerdere kanten is erop gewezen dat, met de bekrachtigde uitspraak van de rechtbank waarin aan de Staat een bevel is gegeven om de CO2 uitstoot met minstens 25% terug te brengen ten opzichte 1990, de rechter op de stoel van de politiek zou zijn gaan zitten. Ook is er forse kritiek op het feit dat een stichting een collectieve actie tegen de staat kan instellen en daarmee en daardoor onevenredige invloed heeft op het democratische proces. Het primaat van wetgeving en beleid ligt immers bij het parlement en de regering. Door weer anderen is de vrees geuit dat door het rechterlijk ingrijpen niet-bindende internationale afspraken toch ineens een bindend karakter krijgen zodat regeringen terughoudender zullen zijn bij het sluiten van niet-bindende afspraken. Baudet beweert zelfs dat sprake zou zijn van discastocratie zijnde een staat waar rechters de hoogste macht hebben.

De wet toegepast
De reacties zijn overtrokken en zij doen ook geen recht aan het arrest van de Hoge Raad noch aan de uitspraak in dit verband door lagere rechters. Uit het arrest blijkt bijvoorbeeld dat de Hoge Raad zich goed bewust is van de scheiding der machten en het primaat van de politiek inzake het klimaatbeleid. Dat dus de rechter de hoogste macht zou zijn, is met dit arrest niet gegeven. Immers, uit het arrest blijkt klip en klaar dat de Hoge Raad de wet heeft toegepast; hij verwijst daartoe naar het bepaalde ex artikel 3:296 BW waarin de wetgever bepaalt dat, ‘tenzij uit de wet, uit de aard der verplichting of uit een rechtshandeling anders volgt, wordt hij die jegens een ander verplicht is iets te geven, te doen of na te laten, daartoe door de rechter, op vordering van de gerechtigde, veroordeeld’. Zoals de Hoge Raad dienaangaande terecht opmerkt, betreft dit een fundamentele regel van de rechtsstaat. Het is algemeen aanvaard dat deze regel ook geldt tegenover de overheid indien zij tot iets verplicht is. Bovendien verwijst de Hoge Raad naar artikel 13 EVRM in welk verdrag is bepaald dat er een recht bestaat op effectieve rechtsbescherming. Dat is ook de ratio van artikel 3:296 BW. Het gaat om rechtsbescherming door de rechter. Het maakt daarbij niet uit of die bescherming zich richt tegen de overheid of anderen. In uitvoerige overwegingen komt de Hoge Raad vervolgens tot de conclusie dat ‘het de rechter uitsluitend niet is toegestaan om een bevel te geven wetgeving met een paalde, specifieke inhoud tot stand te brengen.’De rechter kan dus wel een verklaring voor recht uitspreken dat het uitblijven van wetgeving onrechtmatig is. Ook kan hij het betrokken openbaar lichaam een bevel geven om maatregelen te nemen teneinde een bepaald doel te bereiken. Nu de rechter de staat vrijlaat in de keuze van de te nemen maatregelen, is louter sprake van de toepassing van de hoofdregel ex artikel 3:296 BW. 

Verplichte passende maatregelen
De ongemakkelijkheid van het arrest heeft vooral te maken met het feit dat de Hoge Raad niet-bindende internationale verklaringen tot een bindende norm voor overheidsbeleid maakt. Op het eerste gezicht is dat ook vreemd. De Hoge Raad overweegt ook zelf dat de overheid zich terecht op het standpunt stelt dat de geformuleerde doelstelling, zijnde een reductie van 25% tot 40% van de uitstoot van broeikasgassen in 2020 ten opzichte van 1990, op zichzelf geen bindende regel of afspraak is. Dat laat naar het oordeel van de Hoge Raad onverlet dat de overheid toch gebonden kan zijn aan deze vrijblijvende doelstelling. Die gebondenheid komt dan niet voort uit een internationale bindende regel of afspraak op het gebied van CO2-uitstoot, maar vindt haar grondslag in het EVRM die de overheid verplicht om, passende maatregelen te nemen om de uitstoot van broeikasgassen vanaf het Nederlandse grondgebied te beperken. De kritiek richt zich met name op het feit dat de Hoge Raad te gemakkelijk en te veel afgaat op bestaande internationale consensus betreffende de 25-40% doelstelling. Echter, de vraag is of die kritiek terecht is. De Hoge Raad redeneert dat, op grond van het EVRM, de staat gehouden is om het zijne te doen om een gevaarlijke klimaatverandering te voorkomen zelfs nu het gaat om een wereldwijd probleem. De Hoge Raad verwijst in dit verband naar het VN-klimaatverdrag waarin met zoveel woorden is vastgelegd dat door alle landen maatregelen moeten worden genomen tegen de klimaatverandering.

De staat dient het zijne te doen
Dat de staat het zijne dient te doen in het kader van klimaatverandering brengt met zich mee dat de staat verplicht is tot het treffen van passende maatregelen. Daarbij heeft de staat de vrijheid bij de keuze van de te nemen maatregelen, zij het dat die maatregelen daadwerkelijk redelijk en geschikt moeten zijn. Voor de beantwoording op de vraag of de overheidsmaatregelen daadwerkelijk redelijk en geschikt zijn, is de rechter bevoegd te onderzoeken of daarvan daadwerkelijk sprake is. In dat verband overweegt de Hoge Raad ook expliciet dat de artikelen 2 en 8 EVRM er niet toe mogen leiden dat een onmogelijke of in de gegeven omstandigheden onevenredige lasten op de staten mogen worden gelegd. Als een staat redelijke en geschikte maatregelen heeft genomen, brengt het enkele feit dat deze maatregelen het gevaar niet hebben kunnen afwenden, niet mee dat hij is tekortgeschoten in de op hem rustende verplichting. De verplichtingen die immers voortvloeien uit de artikelen 2 en 8 EVRM zijn inspanningsverplichtingen en behelzen geen garantie op het behalen van het daarmee te bereiken resultaat. 

Dringende noodzaak van het nemen van maatregelen
De redenering van de Hoge Raad is dat, nu er internationale consensus is over een noodzakelijke reductie  van 25% - 40% van broeikasgassen ten opzichte van 1990 en die doelstelling ook keer op keer in internationaal verband is herhaald, terwijl voorts blijkt dat die norm ook noodzakelijk is voor Nederland, enkel een reductie van tenminste 25% een daadwerkelijk redelijke en geschikte maatregel is. In zoverre er kritiek is op het feit dat niet bindende norm voor broeikasvermindering bindend wordt door de risico’s van de klimaatverandering onder het bindende EVRM te brengen, lijkt deze kritiek te gemakkelijk. Immers, ook de staat - zo blijkt uit het arrest - onderschrijft de dringende noodzaak van het nemen van maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. Ook erkent hij dat hij gehouden is een bijdrage te leveren aan die vermindering van uitstoot. Het punt in geschil is de vraag of de artikelen 2 en 8 EVRM hem verplichten om bescherming te bieden tegen de reële dreiging van een gevaarlijke klimaatverandering. De Hoge Raad beargumenteert uitvoerig dat en waarom het standpunt van de staat in deze onjuist is. Het minimumpercentage van 25% is gebaseerd op het feit dat er internationale consensus bestaat dat het noodzakelijk is dat de uitstoot van broeikasgassen wordt gereduceerd met minimaal 25% in 2020 teneinde de opwarming van de aarde beperkt te houden tot de maximaal verantwoord geachte 2 C. Daaruit is te concluderen dat met minder reductie de doelstelling van 2 C niet wordt gehaald zodat maatregelen die minder reductie geven dan 25% niet daadwerkelijk redelijk en geschikt zijn. 

Trias politica in optima forma
Uit het geheel van het arrest kan moeilijk de conclusie worden getrokken dat de Hoge Raad zomaar niet-bindende afspraken heeft opgewaardeerd naar bindende afspraken. Sterker nog, uit het arrest blijkt dat de Hoge Raad erkent dat voor zover in internationaal verband over de reductie van broeikasgassen niet bindende afspraken zijn gemaakt, de overheid uit dien hoofde niet gebonden is. Hij verplicht de staat ook niet tot een minimale reductie van 25% omdat dit internationaal zou zijn afgesproken, maar omdat dit percentage minimaal noodzakelijk is voor het nemen van doeltreffende maatregelen. De verplichting daartoe vindt niet haar grond in de internationaal gemaakte afspraken, maar in de reeds bestaande Nederlandse rechtsorde. Die omstandigheid brengt met zich dat de overheid verplichtingen heeft tot daadwerkelijk redelijke en geschikte maatregelen. Wellicht dat deze wetenschap met zich brengt dat overheden niet vrijblijvend niet-bindende internationale afspraken kunnen maken eenvoudigweg omdat zij binnen hun eigen rechtsbestel wettelijke verplichtingen hebben om hun bevolking te beschermen die onder zijn rechtsmacht valt. Echter, de suggestie dat de Hoge Raad de risico’s van klimaatverandering onder het EVRM brengt, is niet juist. De overheid moet haar bevolking beschermen tegen de reële gevaren van klimaatverandering. Die verplichting is niet pas ontstaan door het arrest van de Hoge Raad, maar betreft een verplichting die de overheid altijd al heeft gehad. In die zin is het goed om te weten dat burgers tegen hun overheid bescherming kunnen zoeken bij de rechter wanneer de overheid zelf onvoldoende bescherming biedt tegen reële en ernstige gevaren. De Hoge Raad spreekt niet zijn machtswoord uit als hoogste macht, maar spreekt de wetgevende macht aan op haar wettelijke verplichtingen en onderzoekt en toetst, in hoeverre die verplichtingen doeltreffend worden nagekomen. Daarmee is het een voorbeeld van de trias politica in optima forma!

Reactie toevoegen

Filtered HTML

  • E-mail- en internetadressen worden automatisch aanklikbaar.
  • Toegelaten HTML-tags: <a> <em> <strong> <cite> <blockquote> <code> <ul> <ol> <li> <dl> <dt> <dd>
  • Regels en alinea's worden automatisch gesplitst.

Full HTML

  • E-mail- en internetadressen worden automatisch aanklikbaar.
  • Regels en alinea's worden automatisch gesplitst.

Plain text

  • Geen HTML toegestaan.
  • E-mail- en internetadressen worden automatisch aanklikbaar.
  • Regels en alinea's worden automatisch gesplitst.